任免大使 人大和习近平到底谁说了算

　在南海争端升温，中越正在西沙激烈对峙的情况下，中国6月4日紧急撤换驻越南印尼大使备受瞩目。这反映出中国将应对南海问题提高到了新的高度。

　　值得注意的是，新任驻越大使洪小勇早在获得正式任命之前的5月11日已经抵达河内履新，5月19日洪小勇已经向越南国家主席张晋创递交了习近平签署的国书。而新任驻印尼大使谢锋在6月4日被任命前一天才抵达印尼，并未递交国书。缘何洪小勇没有得到习近平按照人大决定的任命却能提前履职，并持有习近平盖章的国书，而谢锋是在获得任命之际才刚刚抵达印尼。

　　到底是先经过人大讨论习近平再任命大使，还是习近平任命之后等着人大盖章追认？人大和习近平在任免驻外大使上到底谁说了算？

　　虽然根据中国宪法和《全国人民代表大会组织法》的规定，全国人大常委会决定国家驻外全权代表的任免。中国国家主席根据全人大常委会的决定，派遣和召回驻外全权大使。但从中国任免驻外大使的外交实际看，这种情况并非绝对。

　　驻外大使在人大讨论之前就已经任命的情况并非第一次出现。去年4月9日中国官方公布习近平根据全国人民代表大会常务委员会的决定任免驻外大使的消息：免去张业遂的中国驻美大使职务；任命崔天凯为中国驻美大使。但崔天凯早在2013年4月2日就已经抵达华府履新，并向美国国务卿克里（JohnForbesKerry）递交了国书副本。此前中国新任驻法国大使翟隽2014年1月6日抵法，2014年1月7日上午向法国递交了国书副本，但直到1月16日中国才宣布习近平根据全国人民代表大会常务委员会的任免决定。

　　中国驻美英法日近来4任大使的任命轨迹集中体现了中国驻外大使任命程序的混乱。

　　上文提到的中国驻美国大使崔天凯上任的顺序是先向美国国务院递交国书副本继而获得中国国家主席依据人大决定签署的任命，最后向美国总统递交国书。崔天凯的前任张业遂2010年3月15日赴美履新，当年3月16日向时任国务卿希拉里（Hillary Clinton）递交了国书副本，3月19日时任国家主席胡锦涛才依据人大决定颁布对张业遂的任免令，3月30日美国总统奥巴马接见张业遂接受其国书。二人的任职程序基本相同。

　　符合这一任命类型的大使还有中国现任驻日本大使程永华、中国现任驻法国大使翟隽、2008年3月至2013年5月担任驻法大使的孔泉、2003年7月至2008年2月担任驻法大使的赵进军、现任驻英国大使刘晓明、2007年6月至2010年3月担任驻英国大使的傅莹。属于先抵达递交国书副本再任命最后递交国书类型。

　　但是中国驻美大使中，张业遂的前任上任程序和这些迥然不同。张业遂的前任周文重担任驻美大使的程序是2005年3月30日中国时任国家主席胡锦涛根据人民决定任命周文重为中国驻美特命全权大使，同年4月3日周文重抵达华盛顿履新，4月14日向时任国务卿赖斯(Condoleezza Rice)递交了国书副本，2005年5月26日下午周文重向美国总统小布什（George Walker Bush）递交了国书。

　　周文重的前任杨洁篪是2001年2月16日被时任中国国家主席江泽民根据人大决定任命为驻外大使，当年2月18日其到华盛顿履新，21日与美国时任国务卿鲍威尔 (Colin Luther Powell)进行了会见，并递交了国书副本，当年3月13日，杨洁篪向小布什递交国书。周文重和杨洁篪履新驻美大使时的外交步骤基本一致都是先获得主席任命，再赴美递交国书副本、国书。

　　这种类型的大使还有1998年6月到2001年7月担任驻日本大使的陈健、1998年11月至2003年7月担任驻法大使的吴建民、1990年11月至1998年10月担任驻法大使的蔡方柏。

　　以上两种上任程序类型虽在得到主席依据人大决定任命与递交国书副本的时间先后顺序不一，但在递交国书之前他们均得到了中国国家主席的任命。还有一种情况是大使已经上任并且递交了由国家主席亲笔签字的国书后，中国官方才依据人大决定发布任免命令。

　　这种典型有中国前驻日本大使王毅、武大伟，中国前驻英国大使马振岗。王毅曾2004年9月10日抵达日本履新，2004年9月16日向日本天皇递交了国书，但是2004年10月14日时任国家主席胡锦涛才根据人大决定任命王毅为驻日本大使。武大伟于2001年7月25日到任日本，当年8月1日正式向日本天皇递交国书后，即展开正式的驻日外交活动。但2001年8月8日时任国家主席江泽民才根据人民决定任命武大伟担任驻日本大使。1997年3月至2002年8月担任英国大使的马振岗于1997年2月7日向英国女王呈递国书，一个月后的1997年3月6日江泽民才根据人民决定任命马振岗为驻英国大使。

　　虽然一国承认大使正式上任是以收到国书副本截止还是国书截止为标准不一，但可以肯定的是，呈交一国元首的国书是由国家国家主席签字的，呈交一国外交部的国书副本是盖有国家主席印章的。无论是在递交国书副本之后得到人大任命还是递交国书之后才得到人大任命，事实上在此之前，大使人选早就得到了国家主席的首肯。

　　到访北京的他国元首，除了获得习近平李克强的接见外，与张德江的会晤也必不可少，双方必言及两国议会领域的沟通。但是与西方国家议会掌握着重要议案和人事任命权力对总统进行制衡不同，中国的全国人大并不对大使人选有决定性作用。按照正常的行政逻辑，大使应该先得到国家主席依据人大决定的任命再上任，上述现象表明这种情况却是少数。纵然被称为四大权力机构之一，但有舆论戏称人大不过是国家主席意志的印章而已。　　(张怀东 撰稿)