习近平的霸道政治

作者张正修：总统赖清德原定2026年4月出访史瓦帝尼，却因塞舌尔、毛里求斯与马达加斯加在起飞前夕撤销飞越许可，被迫临时喊停，创下台湾元首首次因领空封锁延宕出访的争议案例。 此举虽形式上属各国主权裁量，却被美欧与国际法学界质疑为受中国经济压力影响、将民航规则政治化，不仅冲击国际飞航安全与可预测性，也引爆“飞安被武器化”与国际秩序重塑的重大争议。

一、怎么看塞舌尔（Seychelles）、毛里求斯（Mauritius）及马达加斯加（Madagascar）三国撤销飞越许可（Overflight Permit）一事：

赖总统 2026 年 4 月出访非洲友邦史瓦帝尼（Eswatini）受阻一事，是因为塞舌尔（Seychelles）、毛里求斯（Mauritius）及马达加斯加（Madagascar）三国撤销飞越许可（Overflight Permit）。 塞舌尔与马达加斯加在事后声明中强调，其基于“一个中国原则”及对其领空的主权行使，决定不给予或撤销许可。 而且从法律观点来看， 在国际法上，国家确实有权准许或拒绝“他国航空器”飞越其领空。 由于台湾非联合国成员，且上述国家与台湾无外交关系，这些国家往往主张撤销许可属于其主权裁量权。

（一）塞舌尔（Seychelles）、毛里求斯（Mauritius）及马达加斯加（Madagascar）因经济问题， 恶意行使权利（Abuse of Rights）或“破坏国际民航秩序”

但问题在于依据《芝加哥公约》，作为ICAO（国际民航组织）的成员国，这些国家仍须遵循飞航安全的普世规则：1、无预警撤销（Unilateral Revocation）是破坏国际民航的可预测性与安全性：本来这些许可原已核发，却在出发前夕“无预警且无正当飞行理由”撤销。 根据公约精神，为了维护国际民航的可预测性与安全性，行政行为不应反复。 公约第十一条规定，各国关于航空器飞越之法律与规定，应公平适用于各国航空器。 若仅因特定政治压力而针对单一专机撤销许可，在民航法理上会被视为歧视行为。 美国国务院皆指出，此举是受到中国的经济胁迫（如威胁撤销债务豁免）。 如果一国受第三方压力而改变已核准的民航许可，这涉及了外交胁迫。 虽然在法律上难以直接判定撤销许可为“违法”（因为那是该国领空），但在国际政治与国际法学理上，这被视为“恶意行使权利”（Abuse of Rights）或“破坏国际民航秩序”。

（二）美欧国家批为是“将飞安武器化”

如果这三国禁止的是其领空以外的飞行情报区（FIR），是明确违反国际法。 但在此案例中，争议点主要在于“领空飞越许可”。 说明白点，虽然他们有权不让你过他们的家门口（领空），但“领钱办事（已发许可）”后又“临时反悔（突然撤销）”，在国际民航实务上是非常罕见而且具备恶意的做法，因此引发了美、欧及友邦对其“将飞安武器化”的谴责。

（三）塞舌尔、毛里求斯及马达加斯加的行为破坏全球航空网络的信任

塞舌尔、毛里求斯及马达加斯加原本已核发许可，却在出发前不到24小时无预警撤销。 欧盟（EU）发言人对此指出，飞越权是国际民航的基石，相关决定应基于飞行安全与营运稳定，而非为了实现政治目的。

美国国会及部分国际民航专家认为，将民航许可作为政治报复工具，会破坏全球航空网络的信任。 如果各国都效法此种做法，将导致全球外交与商业飞行面临巨大的不确定性。

（四）中国对国际秩序中“国家主权独立”精神的侵害

多方消息（如《卫报》及台湾安全单位）指出，中国疑似以“债务减免”或“经济制裁”为筹码，迫使这三个非洲岛国配合。 虽然中方宣称这是各国自主坚持“一个中国原则”，但国际评论（如 IPAC 跨国议会对华政策联盟）认为，这实际上是干涉他国的外交自主权，让主权国家沦为地缘政治的棋子，这在学理上被视为对国际秩序中“国家主权独立”精神的侵害。

二、北京要创造“一个中国原则”是国际关系的基本准则

这场争议反映了两种国际秩序观点的撞击：

1、中方观点： 北京认为“一个中国原则”是国际关系基本准则（属于其认定的秩序），因此动用一切手段阻止台湾领导人出访，是对其主权底线的维护。

2、西方与台湾观点： 认为中国在利用其经济影响力，重新解释国际法（如将《芝加哥公约》的技术权力政治化），并透过胁迫手段改变现状。 这种“实力即权力”的作法，被认为是在挑战战后建立的、基于规则（Rule-based）的国际秩序。

目前，包括美国众议院外委会、巴拉圭外交部及欧盟在内的国际声明，多倾向将此定性为“经济胁迫”与“对航行自由秩序的挑衅”。 这也是台湾首度有总统因“领空飞越受阻”而被迫推迟进程，创下了一个极具争议的国际前例。

（一）一个中国原则问题不是中国说了算

“一个中国原则”在国际法与国际现实中的位阶，我们必须区分“北京的主张”、“国际条约的实际规范”以及“各国的外交实务”：1、联合国第 2758 号决议是北京最常引用的法理依据。 该决议恢复了中华人民共和国在联合国的合法席位，并驱逐了蒋介石的代表。 它解决了联合国体系内“中国代表权”的问题。 但许多法律专家（包括美国、荷兰、澳洲议会近期通过的决议）指出，该决议并未提及台湾是中华人民共和国的一部分，也未授权北京在国际组织中代表台湾人民。 而且根据条约法的原则， 国际法上有条约不适用于第三者的原则。 北京与他国签署的建交公报，仅对签署国有约束力，不能以此主张台湾在国际法上的地位已定。 更且在国际政治现实中，多数国家采取的是一种“战略模糊”或“多层次处理”，而非完全全盘接受北京的定义。 例如美国、英国、澳洲“认知（Acknowledge）” 或“注意到” 中国的主张，但在法律上保持距离。 欧盟、多数民主国家强调“一个中国政策”（Policy），而非北京的“一中原则”（Principle），保留与台湾的非官方实质关系。

（二）台湾是进行有效的统治，在民航与经济实务方面，于现实运作中（如民航、贸易、奥运、签证），国际社会必须将台湾视为一个独立的司法与关税管辖区

在法理与国际实务上，台湾是进行有效的统治（Effective Control）， 国际法关于“国家”的定义（蒙特维多公约）包含：固定的领土、有效的政府、与他国交往的能力。 台湾完全具备这些特征，且北京从未对台湾实施过一天的有效统治。

而且民航与经济实务方面，于现实运作中（如民航、贸易、奥运、签证），国际社会必须将台湾视为一个独立的司法与关税管辖区。 若完全依照北京的“一中原则”，全球的供应链与飞航管理将陷入瘫痪。

（三）中国的国际安排无法排除真正的台湾现实

尽管中国作为世界第二大经济体与安理会常任理事国，拥有强大的外交工具（如你提到的非洲三国案例）来强迫国际社会在行动上遵从其自所认为具有普世约束力的 《强行法》（Jus Cogens）之基本准则。 且全球180多个国家与其建交，并在公报中提及一中，这形成了一种强大的“国际惯例”假象。 但是台湾的有效统治与而且民航与经济实务方面无法排台湾，这些'都是对中国主张的强力反击。

尽管北京要将一个“政治声明”推动成类似“国际惯例”的地位，但在纯粹的国际法学理上，它依然面临“2758号决议未处置台湾”以及“台湾事实存在（De Facto）”的挑战。 目前国际现状更像是一种“法律上的平行时空”：

1.外交上： 有些国家在字面上顺从北京，以换取经济利益。

2.但功能上： 多数国家在安全、科技与经贸上，将台湾视为独立实体。

（四）北京已从“维护主权立场”跨越到“破坏国际民航合作实务”

这也是为什么赖总统此次非洲行受阻会引发国际反弹。 对多数国家而言，北京的行为已从维护主权立场跨越到破坏国际民航合作实务的界线。

事实上，针对元首出访进行民航封锁是非常罕见且具备高度敌意的作法。 过去中国阻挠台湾元首出访，多集中在施压落地国（邦交国）或禁止过境（如美国、欧洲）。 像此次透过第三方国家（塞舌尔、毛里求斯等）在最后一刻撤销飞越许可，导致专机必须在起飞前临时喊停，这在民航实务上几乎没有前例。

三、中国是否在重新解释国际法？

（一）这正是目前国际法学界与各国议会高度警觉的趋势

中国目前采用的策略被称为“规范性权力（Normative Power）”的争夺，试图将其“国内法立场”推广为“国际法准则”。 例如联大第 2758 号决议的“挂钩化”，是目前最具代表性的重新解释。 2758号决议原意是决定谁代表中国在联合国的席位。 而中国的新解释是将该决议与“一中原则”挂钩，主张该决议已经在法律上认定“台湾是中华人民共和国的一部分”。 但国际反击： 荷兰、澳洲、英国及欧洲议会近期纷纷通过决议，强调“2758 号决议不涉及台湾”，这就是为了阻断中国重新解释国际法的企图。

（二） 领海与公海概念的“内水化”

中国近期主张台湾海峡不是国际水域，而是其“内水”或“专属经济区（EEZ）”。 这是在挑战《联合国海洋法公约》（UNCLOS）中关于航行自由的既有解释。 其目的不单纯是取代美国，而是要建立一套中国特色的国际秩序。 但这显然必须大到取代美国才可能达成，但民主国家联合与共识显然会使中国式的进行受阻，阻止了赖清德出国却增加黑帮老大在国际的暴力实施，虽然成功阻止赖清德访非，但却给人引起暴徒施压的印象，增加其国际法上的反对势力的增加。

作者 张正修，曾任考试委员、开南大学法律系系主任、淡江大学公共行政学系兼任副教授，现任台北教育大学文教法律研究所兼任副教授。